献策地方隐性债务化解:建立城市基础设施政策性金融机构

2019-04-17 16:03 第一白银网 A-

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  李湛 中山证券首席经济学家

  地方政府债务问题是中国财政金融问题的重要方面。虽然中央多次表态不承认、不兜底,但地方政府隐性举债事实上一直存在,并且形式多样,如城投债、城投非标融资和信贷融资、PPP承诺收益、不合规的政府购买服务等。这些地方政府隐性举债的市场化约束极弱,地方政府借款、金融机构放款不怎么在乎企业资质或项目资质,而在乎“政府不会违约”,信仰“政府不会自己引发金融风险”。

  一方面,地方政府隐性债务规模庞大,据估计可能高达50万亿元,远高于地方债的存量规模,成为我国地方政府财政风险以及系统性金融风险的重要隐患。但另一方面,地方政府隐性举债又有一定的合理性。地方政府承担发展地方经济、提供教育医疗卫生等公共服务等事权,但财权明显不足,财权事权不匹配的结果是地方政府必须依赖隐性举债渠道进行融资。

  最近几年来,中央政府和地方政府加大了对地方政府隐性债务的治理力度,包括:中央提出防范化解重大风险攻坚战,三令五申要求地方政府不得违规举债;要求金融机构不得为地方政府提供违规融资;对地方政府的违规举债行为进行通报批评、处理相关责任人;等等。

  这些举措在一定程度上抑制了地方政府隐性债务继续大幅扩张的势头,但也导致了一些负面结果,如投资不稳、经济下行压力增大。

  2018年中国经济面临较大的下行压力,其中一个压力来源是地方政府压缩开支、执行紧缩性财政政策。2018年,由地方政府主导的基础设施投资增速仅有3.8%,比上年回落15.2个百分点。2017年基础设施投资规模为14万亿元,2018年基础设施投资增速下滑15个百分点,相当于基础设施投资少增约2.1万亿元,相比之下,2017年全年中国对美出口金额也仅有3万亿元。基础设施投资少增金额相当于中国对美出口减少2/3,成为中国经济下行压力的重要来源。可以观察到,2018年一些省份(如江苏、湖南)的基础设施投资增速出现大幅下滑,但这些省份的政府常务会议内容仍然主要是关于防控债务风险,对基础设施投资增速的大幅下滑则几乎没有关注。

  2018年下半年以来,在经济下行压力增大的背景下,中央对地方政府的财政约束进行了放松。国务院会议指出要“有效保障在建项目资金需求”“按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求,对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”,应该说对地方政府隐性债务的治理出现了一些边际放松。除此之外,中央还加大了对地方债的利用力度,包括加快地方债发行、扩大地方财政赤字1000亿元、增加专项债发行规模8000亿元。

  但是,我们认为,对地方政府隐性负债治理的边际放松,以及扩大地方债的发行规模,并不足以根本性解决稳增长和防风险之间的矛盾。

  首先,原有的地方政府隐性负债模式不可能长期维持下去,这涉及财政纪律、财政风险和金融风险,每一个都是大问题。当前对地方隐性债务治理的边际放松仅是暂时性的,老路不能再走,这是毋庸置疑的。

  其次,从规模来看,地方债的发行规模存在约束,难以承担大规模化解地方政府债务风险的重任。地方债分一般债券和专项债券两种,前者的还本付息依赖地方预算收入,后者的还本付息依赖对应项目的现金流,两者的发行规模都存在约束,规模上不去,填不了地方政府隐性负债这个大窟窿。例如,江苏镇江,据江苏省财政厅披露的数据,2018年年末镇江政府债务为702.17亿元,而根据市场机构统计,截至2017年年底,镇江市所有城投公司有息债务接近4000亿元。而其当年一般公共预算收入不足300亿元,作为主要还债来源的土地出让金年收入不过一两百亿元:地方政府隐性负债的窟窿远远大于地方政府债务的规模。

  最后,从地方债的机制安排来看,地方债并非解决地方政府收支不平衡问题的好办法。地方债机制设计的重要内容之一是市场化约束,即一般债要求由地方政府财政预算收入为其提供还本付息,专项债要求对应项目的现金流收入能够完全覆盖专项债券还本付息。

  这一市场化约束的存在可以倒逼地方政府合理举债,但却与地方政府许多支出具有公益属性和正外部性的特点不相容。

  例如,地方政府承担发展地方经济、推动城市化进程的事权:基础设施建设。在城市化进程中,地方政府需要承担大量的基础设施建设工作,基础设施建设很费钱,但地方政府又没有钱,只能通过卖地、城投债等途径进行融资来推动基础设施投资,许多城投企业之所以被认为是政府的“马甲”,也正是因为城投企业承担了基础设施建设这一政府职能。一方面,地方政府本来就缺钱搞基础设施建设,自然也没足够的预算收入为一般债券发行提供支撑;另一方面,基础设施投资是具有正外部性、项目现金流不能完整反映项目社会经济效益的典型,通过专项债为基础设施投资进行融资必然会导致地方政府财源不足和投资不足的结果,进而影响城市化进程和经济增长。2018年,对地方政府违规举债的治理稍微一严格,基础设施投资增速立马断崖式下滑,这也是地方债并非解决地方政府收支不平衡问题的好办法的反映。

  隐性举债、违规举债的老路走不通,靠地方债来化解地方政府债务风险、解决地方政府收支不平衡问题的新路似乎也走不通,那怎么办?我们认为,应该再新开辟一条地方政府举债的通道,即推动建立城市基础设施政策性金融机构,化解地方政府隐性债务问题的同时为地方政府提供解决收支不平衡问题的根本性方案。

  早在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)中就有提出:研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。当然,当时的措辞是研究建立,但在《决定》中提及城市基础设施政策性金融机构也已表明,城市基础设施政策性金融机构可能是解决在城市化进程中地方政府收支不平衡问题的好办法。当然,由于种种原因,《决定》中提及的城市基础设施、住宅政策性金融机构到现在都还没有真正落地。

  建议以国开行试点化解地方政府债务风险为契机,推动成立城市基础设施政策性金融机构。

  首先,国开行出面进行地方政府债务风险化解是一个可行选项。中央政府多次表态不兜底地方隐性债务,也没有新一轮债务置换,但地方政府隐性债务规模高企、债务风险处于爆发边缘也是不争的现实。追责地方政府隐性负债快速增长过程中的违法违规行为是一方面,但妥善处置地方政府债务问题,做好防控金融风险、财政风险和经济发展之间的平衡也是重要的一方面。中央政府不好出面兜底,只能让国开行这种政策性金融机构来兜底解决历史遗留问题。毕竟,许多地方政府隐性负债是财权和事权不匹配的结果,这是体制机制不顺的产物,并不是所有的隐性负债都是违法违规的产物。

  其次,让国开行作为或者孵化“城市基础设施政策性金融机构”,解决城市化进程中地方政府“基础设施建设”的资金需求问题。化解历史遗留问题是一方面,从根本上解决地方政府收支不平衡问题是更重要的一方面。根据国务院批复的国开行改革方案,国开行定位于开发性金融机构,城市化进程中的“基础设施建设”是典型的开发性金融业务,国开行作为或孵化“城市基础设施政策性金融机构”具有政策和逻辑上的一致性,这也有利于依托国开行的开发性金融业务基础,为地方政府提供融资的同时做好防控地方政府债务风险的把关工作。

  最后,化解地方政府债务风险、成立城市基础设施政策性金融机构有债权类和股权类两种方案可选。一是债权类方案。由国开行向省级政府或市级政府提供低息资金(贷款或债券),置换地方政府的高息隐性负债。地方政府需提供基础设施投资的说明材料(包括历史性的说明材料),国开行对地方政府基础设施投资说明材料进行审核,满足地方政府合理、必要的资金需求。二是股权类方案。首先由省级政府成立各省的基础设施政策性金融机构,省级政府划拨一部分地方国有资本至基础设施政策性金融机构作为资本金,国开行再注入一部分资金作为股权资本;其次,各省的基础设施政策性金融机构以地方注资和国开行注资为资本金开展独立运营,通过贷款或债券形式获取债权类资金,自主化解地方政府债务问题,并为各省后续基础设施投资提供资金。

  这两个方案各有利弊。债权类方案最为简单,但却有新一轮债务置换的嫌疑,并且资金需求完全由国开行承担,对地方政府积极性调动不多,国开行承担的资金压力较大。股权类方案较为复杂。涉及成立各省基础设施政策性金融机构、地方国有资本划拨、国开行注资比例、地方政府基础设施政策性金融机构的经营模式探索等问题,但好处是可以充分调动地方政府积极性、有效盘活地方国有资本、资金利用效率高等优势。这两个方案可以单独使用,也可以综合使用,建议在权衡比较、充分试点的前提下加以选择。

(责任编辑:第一白银网

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